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财税体制改革如何消除梗阻 重头戏目前尚未登场

财税体制改革如何消除梗阻重头戏目前尚未登场2006年01月16日

瞭望东方周刊　　谈及税制改革，中国财政学会安体富副会长还是用了“迫在眉睫”一词，尽管这个词在近期采访中他已多次重复，“因为对某些改革而言，一个好时机并不容易获得”，安体富强调。

但在中央财经大学财经研究所王雍君所长看来，税制改革只是整体改革中的一个方面，财税改革需要在体制、政府预算、财政管理、税制等各个层面展开，最重要的是财政体制改革。由于体制改革滞后，基层政府事权、财权不匹配，财政资金分散、总量不明晰等种种问题，正严重影响着财政“大管家”的运作效率。

对下一步的财税改革，在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中着墨颇多。谈及此，王雍君认为任务异常艰巨，“因为当前改革已经步入收益虽然巨大但却分散在广大人民群众身上，成本虽然相对不大但却集中于少数既得利益者身上的阶段。”

税制改革：重头戏尚未登场

2006年伊始，“全面取消农业税、个税起征点提至1600元”两项举措，成为新一轮税制改革自2003年拉开序幕以来最具实质意义的改革，这同时也在提醒人们，最受关注的“增值税转型、内外资企业所得税统一”等，目前仍踯躅难行。

“现在仍是改革的大好时机”，安体富指出，“2005年财政收入突破3万亿元已无悬念，中央财政充裕，为本轮税改提供了大好时机”。尽管早在两年前，中央财政荷包便已鼓了起来，其占GDP的比重2004年已达到19.3%，而仅在“九五”末，这一比例仍是15%。然良机虽在，增值税转型、内外资企业所得税统一等具体方案却迟迟不见出台。

正因如此，不断有媒体评论本次改革相对于上世纪“94税改”的大刀阔斧，显得雷声大、雨点小，尽管有学者按十六届三中全会作出的“分步实施税收制度改革”的战略部署，指出本次改革更多带有“结构性”调整的意味，不可能像“94税改”那样一揽子推出，但谁也不能否认，本轮税改的重头戏，至今没有登场。

缘何欲改还休？是什么阻碍了中国的税制改革进程？对于上述疑问，安体富有些无奈，“认识上应该没有问题，哪怕反对者，也认为改革是大趋势，人们最担心的，还是财政承受能力，而从现在情况看，应该问题不大。”

以增值税转型为例，安体富指出，2004年经济形势出现局部过热，原本准备年初推行的增值税转型东北试点，一直拖到了10月，同时为进一步减少财政压力，实行双增量抵扣。即只对东北三省8个行业，当年新增的固定资产中的机器设备进行增值税抵扣，并且要用当年新增增值税税额抵扣。从2004年7月1日到2005年6月30日，实行一年的情况来看，整体应抵扣40亿元，实际抵扣了27.5亿，另外12.5亿元没有得到抵扣，缘于有些企业当年没有新增的增值税税额。与原来估计会减收150亿元相比悬殊。而东北三省8个行业的GDP、工业增加值、机器设备大体占全国的十分之一，所以，如果全国推行，减收400多亿元，对财政的影响非常有限。

如果增值税转型更多的是对财政减收的担心，那么，两税合一不能顺利出台的原因又是什么？安体富指出，主要是既得利益格局的阻碍，包括部门利益、地方利益。商务部门担心两税合一影响外资进入，而地方利益主要表现在对沿海开放地带的外商投资企业的税收优惠上，这实际上是一笔巨额的级差地租。

在中国社会科学院财贸经济研究所副所长高培勇看来，两税合一迟迟不能出台，也耽误了增值税的转型，他认为，从推进改革的角度讲，最好的办法是把增值税的改革、企业所得税的改革捆绑在一起，打包出台。但现在由于企业所得税改革不能按时出台，增值税的改革何时推广也成了悬念。

两税合一：可另辟蹊径

“两税合一应尽快推行，不能就此停滞不前”，安体富指出，“当前我国提出要发展创新型、环境友好型、资源节约型的经济，这要求经济体制、经济政策包括税收政策各个方面的促进，从而对税制也提出了挑战。”

经济发展对税收制度的变革也提出了紧迫要求。财政部税政司史耀斌司长认为，目前整个经济发展有两个最大的特点：一是经济的全球化使任何一个国家不可能游离于世界之外，特别是我国加入WTO后，很多新问题的解决需要税收制度的接轨与配合；二是我国的经济已经逐渐从粗放增长向集约增长转变，为了优化经济结构，从2005年开始切实进行了一些安排。这两点都要求税收制度必须改革。

安体富所在的中国税务学会在2004年增值税转型试点久未进行之际，曾经上书总理，呼吁尽快试点。如今，面对两税合一受阻，他认为可以另辟蹊径，做两手准备：一是，考虑到不同意见，两税合一后，可以对外资企业的优惠政策暂时不动，但有一点需要调整，即对外资企业所得税起征时间要与中国企业统一(此前外资企业是从获利才开始交纳，而中国企业的所得税是从经营即开始征收)；二是，如果两税合一暂时难于进行，建议先调整内资企业所得税制，而且由于“内资企业所得税”是国务院的条例，修改不需要经过人大，推进较为迅速。调整的内容应主要包括：将现行33%的税率降到25%左右；取消计税工资，改按实际发放工资在税前扣除；此外，企业的广告费、业务宣传费、用于公益和救济性的捐赠等都应比照对外资企业的办法在税前列支。

尽管是权宜之计，但在安体富看来，可以消弭内资企业在纳税上的不公。“而且，两税合一找到突破口，增值税转型也能尽快在全国推广”。

但进一步深化改革的目标能否最终实现，高培勇认为，将取决于相关部门和地方究竟能否跳出部门利益、地方利益的局限而跃升至国家利益、宏观利益的层面上考虑问题。在他看来，只有冲破了各种既得利益格局的围追堵截，各项亟待进行、拟议进行的改革才可能破冰前行。

体制改革：寻找集权分权结合点

财税改革中的各种利益关系胶着，在王雍君看来，实质是中国财政体制还没有找到集权与分权最好的结合点。也正因此，他认为，中国当前财税改革最为重要的是体制改革。而且核心是集权和分权的关系。

在他看来，一定限度的集权是应该的，而且是有必要的，但是不能过头，否则会造成财政管理的低效益。

他认为，1994年的分税制改革，明确了中央和地方在事权和财权上的关系，梳理了政府职责，但对省级以下的政府关系的界定则进展不大，而且近几年的财政改革进一步推动了集权。如原来归地方的企业所得税、个人所得税，在2002年开始调整为中央地方五五分成，2003年又调为六四分成；为减轻农民负担而推动的减免农业税措施，主要减免的是地方税。地方财政困难，却承担了繁重的事权，数据显示，改革以来中国70%以上的人口所需要的70%以上的公共服务是由基层政府提供的。

尽管表面看地方政府支出近几年已占到全国的72%左右，这在世界范围看都是高的，但是这些支出的52%左右来自于中央转移支付，这意味着这些支出的决策权在中央，地方仅是中央的支出代理人。这样的体制还形成了资金的大循环，即从乡、县、市、省到中央，财力层层集中，再通过转移支付等各种渠道从中央到省、市、县、乡又层层分配下来。王雍君认为，这降低了财政资金的使用效率。因为在地方看来，地方税是自己辛苦所得，而转移支付则没有明确的界限，缺乏规范的制度，可以“跑部钱进”，犹如唐僧肉，不需要谨慎权衡支出，这就给地方非理性的财政支出埋下了伏笔。例如，各地形象工程、政绩工程的大量涌现，又如公务用车费用的漫无节制等。据统计，全国公务用车支出占了全国财政支出的1/10左右，但实际领导公用只占1/3，剩下的2/3，一半被领导私用，一半则被司机私用了。

而且，王雍君指出，这种集权不是简单的中央集权，而是各部门在集权。每个部门既管事又管钱，结果是财力高度分散。比如，仅支农资金就有多个口子，财政部就有农业综合开发办和农业司两个，此外还有科技部、农业部等部门的，造成资金不能放在一个池子里统筹安排，财政和财务管理分割零碎，资金使用效率低下。

但王雍君强调，改革的核心问题不是简单的集权或者是简单的分权，当前，各级政府应该为分权创造条件。在他看来，分权体制的核心，是财政的决策权更多地下到地方，包括支出决策权、预算决策权以及部分的税收决策权。从发达国家的经验看，分权体制经历了时间的考验。实践也证明，对公共服务的需求信息的把握，地方政府更有优势。尤其随着信息时代的到来，技术进步、民主进程的推进，都加强了分权体制的优势。

“我国要推进分权体制，还必须具备两个前提条件”，王雍君指出，一是政府要有足够的能力，包括决策水平和管理能力；二是责任建设，体现在对公共资源的取得、使用以及使用结果承担明确的责任。并且，地方政府应该对当地人民负责而不是对上级政府负责，否则就没有花好人民的钱的动力。

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